Our Opposition to Mandatory Cycle Helmet Legislation
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致運輸及物流局局長林世雄先生
運輸署署長李頌恩女士
林先生和李女士台鑒﹕
強制踩單車戴頭盔矯枉過正窒礙首尾程單車使用不附公共政策比例原則街道變革促請局方收回修例
街道變革是一個支持人本交通和改變街道設計的倡議組織，由一群從事相關行業的人士組成。我們留意到運輸及物流局去年七月向立法會提交文件，提及本年度內將修例強制騎單車者佩戴頭盔，違者罰款 2,000 元。儘管踩單車帶頭盔有助保護自身安全，街道變革並不認同政府以法律施以嚴厲罰則，強制單車使用者佩戴頭盔。我們特此來信申明觀點，懇請局方收回修例。
強制措施對休閑和運動單車活動未必構成影響，卻將為以單車日常短途代步（尤其共享單車）的市民帶來極大窒礙，與《交通運輸策略性研究》中確立單車作為公共交通「首尾程接駁」的策略定位相違背。再者，去年和今年上半年的單車意外數字已大幅回落至疫情前水平。我們認為現階段本港再沒有迫切性推行此強制措施。
因此，街道變革促請政府先收回修例建議，改以加強對單車新手的宣傳教育，並從改善單車徑設計和建設單車友善的道路網絡著手，集中資源從根本改善單車安全問題。
我們的理據詳述如下：
一、疫後單車意外數目大幅回落強制頭盔立法已無迫切需要
疫情初期（2020 至 2021 年）單車傷亡意外總數的確創新高，但現時疫情過後的意外數目已經大幅回落。根據運輸署的意外統計數字，2022 年本港涉及意外的單車數目顯著回落，相較 2020 和 2021 年的平均數減少 20%。而今年上半年的涉及意外的單車數字，更比 2021 年的同期下跌 44%，與疫情前 2018 年上半年的水平相若。因此，既然單車意外數目已回復疫情前一般水平，我們認為現時已沒有迫切需要強制踩單車佩戴頭盔。
| 上半年（1-6月） | 全年 | |
|---|---|---|
| 2017 年 | 1096 | 2061 |
| 2018 年 | 1045 | 1942 |
| 2019 年 | 897 | 1839 |
| 2020 年 | 1261 | 2947 |
| 2021 年 | 1808 | 3249 |
| 2022 年 | 1289 | 2415 |
| 2023 年 | 1028 | - |
二、八成七意外均屬輕微不傷頭部即使強制配戴頭盔亦應局限於行車道路
事實上，過去五年所有單車意外中，近八成半均屬輕微事故。根據運輸署在 2018 至 2022 年的五年間的意外紀錄，八成七 (9,456 宗) 的單車意外均屬輕微意外，大多不傷及頭部；致命或嚴重的單車意外僅佔一成三 (1,417)，當中致命的更只佔全部意外的 0.5% (50 宗)。一刀切強制戴頭盔，並不能減少佔絕大部分的輕微意外，卻是為了極小撮的不幸而大幅削弱市民日常使用單車的意欲。此舉實在是矯枉過正，違反公共政策制訂上的比例原則。
再者，在單車徑上發生的意外，大多比起在行車道路上發生的較為輕微。因此，若局方堅持立法強制配戴頭盔，我們認為規定亦應該只適用於沿著行車道路行駛的單車使用者。根據運輸署網頁的「按地點及傷勢情況劃分的騎單車者傷亡數字」（道路交通意外統計表1.14），2018 至 2022 年間逾五成三致命或嚴重的單車意外均在行車道路發生，而單車徑上發生的僅佔三成四。若局方在行車道路上推行強制戴頭盔措施，已能達致可觀成效。
三、強制配戴頭盔窒礙日常單車靈活使用必定扼殺首尾程代步意欲
使用單車作為日常的短途出行模式，關鍵在於方便和彈性。強制措施對休閑和運動單車活動未必構成影響，卻將為以單車短途代步（尤其共享單車）的市民帶來莫大窒礙。對普羅大眾生活有合理見解的人應該清楚，市民日常並不會隨身攜帶頭盔。不少新市鎮居民習慣使用單車作為首尾程連接公共交通的「駁腳」、共享單車亦能隨處即見即用。強制配戴頭盔立法，等同扼殺單車作為日常和彈性的短途出行模式，為市民帶來不便勢必影響大眾日常使用單車的意欲。
運輸署正在進行的《交通運輸策略性研究》其中一重點，更是要「提倡主動（活躍）出行模式作為健康生活的方式」。《研究》網站的資料顯示，署方已經確立單車的定位為公共交通首尾程的接駁工具，並將提出措施加以鼓勵。貿然立法強制踩單車戴頭盔，勢必窒礙市民日常使用單車的靈活性，與此《研究》的目標背道而馳。因此，一刀切強制配戴頭盔並不是明智之舉，一旦落實更會牽連甚廣，窒礙香港未來單車出行的整體發展。
事實上，強制戴頭盔導致日常單車使用率下降，在外地早有先例可尋：
澳洲墨爾本在 1990 年引入強制頭盔法例後，市面單車使用量在一年間下跌 36%。[註 1] 新南威爾士州在 1992 年同樣引入法例後，兩年間也錄得相同跌幅。[註 2]
珀斯 1992 年實施法例後，兩個進城點所錄得的單車流量，亦比前一年同期下跌 21%，而三年後亦繼續比法例實施前低近 35%。[註 3]
紐西蘭 1994 年跟隨澳洲立法後，單車使用量最初下降了 40%，到 2006 年繼續下降，比法例實施前的水平低 51%。[註 4]
這些例子均證明，強制頭盔立法將對日常單車使用造成深遠的負面影響。政府務必三思，在單車安全和其用以日常出行的靈活性之間取得平衡。
四、應先增撥資源教育單車新手改善單車徑設計方為治本之策
在考慮強制頭盔立法之前，局方其實還有其他可行而有效的辦法去遏止意外數字上升。我們留意到疫情前 2017-19 年涉及意外的單車數目曾大幅回落，足見過往的教育和執法方式其實有效。疫情期間的意外數字大幅上升，源於當時多了很多單車新手嘗試此運動，卻未有足夠知識和經驗導致受傷。要持續遏制意外上升，局方應增撥資源教育單車新手；警方亦可仿效新加坡，設專隊加強在單車徑黑點執法和教育。歸根究柢，雖然戴頭盔能在意外發生時減輕騎行者的頭部創傷，但頭盔本身並不能阻止單車意外的發生。本港單車徑「斷橛禾蟲」的問題早已為人垢病。不少舊有路段存在設計缺陷，容易令單車失控。例如欄柱位置不當或過多、分層過路處底部視距不足或彎位過急，以及過路處隱蔽或視線受阻等問題。一些路段的路面維護不足之餘，部份地方的單車徑過於狹窄，已不敷應付日益增加的使用量。因此，我們認為局方應先有系統地改善現有單車徑的安全設計，才考慮任何強制戴頭盔的措施。
再者，近年運動單車熱潮興起、共享單車盛行，外賣單車速遞亦愈趨普及，令使用者群體亦愈趨多元化。運動單車手、日常出行、外賣單車速遞和假日消遣人士的程度與速度有顯著差別，卻需要共享愈趨飽和的單車徑空間。政府除了宣傳教育良好的騎行習慣之外，亦應該讓單車徑的規劃設計做到與時並進，以兼容不同速度、程度和用途的使用者需要。
總而言之，政府必須把單車使用者的體驗和安全予以同樣重視，才能實現真正的單車友善環境、減少造成單車意外的風險因素。針對檢討現有單車設施的設計缺陷、改善路口配置和積極建設單車友善的道路網絡，比起以壓抑單車使用率來減少傷亡數字更為治本之策。
總結
疫情期間意外數字的回升，是源於市民整體使用單車代步或運動的人數基數上升所致。既然單車意外數字現已回落，局方實在沒有必要繼續就強制配戴頭盔立法。而且，所有單車意外中八成七均屬輕微而不傷頭部；致命意外更只佔 0.5%。為了極小撮的不幸，而以嚴厲罰則強制所有單車使用者配戴頭盔，實在是矯枉過正。此舉違反公共政策制訂上的比例原則，更會犧牲絕大部分市民日常使用單車的意欲，與《交通運輸策略性研究》中鼓勵公交首尾程以單車接駁的定位背道而馳。
綜觀全球，實際上只有 3 個司法管轄區（阿聯酋杜拜、澳洲、紐西蘭）實施全面強制佩戴頭盔規例。香港經常舉例比較的新加坡亦只強制單車使用者在馬路上佩戴頭盔；公園和單車徑上騎單車則沒有相關限制。既然本港超過一半致命或嚴重的單車意外均在行車道路上發生，若局方只在行車道路上推行強制戴頭盔措施，已能達致可觀成效，實在無必要對所有地方一刀切實施。
要持續遏制意外上升，局方應增撥資源對單車新手進行教育；警方亦可仿效新加坡，設專隊加強在單車徑黑點執法和教育使用者正確習慣。局方更應先有系統地改善現有單車徑的安全設計，讓單車徑的規劃設計做到與時並進，以兼容不同速度、程度和用途的使用者需要。
單車作為具有彈性的日常出行模式，已成為不少市民忙碌生活中鍛練身體的機會，對維持公眾健康富有益處。我們希望局方切忌藥石亂投，不要強行施加頭盔立法，摧毀過往多年推動新市鎮市民日常以單車代步之良好成果。
參考資料：
[註 1] Finch, C et al. (1993) Bicycle use and helmet wearing rates in Melbourne, 1987 to 1992: the influence of the helmet wearing law. Monash University, Accident Research Centre report no. 45, 1993, pp. 35, 36, 43. http://www.monash.edu/muarc/research/our-publications/muarc045
[註 2] Robinson, D L (1996) Head injuries and bicycle helmet laws. Accident Analysis & Prevention, 1996 Jul;28(4):463-75. https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/8870773/
[註 3] Robinson, D L (2006) No clear evidence from countries that have enforced the wearing of helmets. BMJ. 2006 Mar 25; 332(7543): 722–725. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1410838/
[註 4] Clarke, C F (2012) Evaluation of New Zealand’s bicycle helmet law, The New Zealand Medical Journal, Vol 125 No 1349. https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/22327159/
副本抄送：
運輸及物流局副局長廖振新先生
運輸及物流局常任秘書長陳美寶女士
運輸署副署長/策劃及技術服務何廣鏗先生
運輸署總工程師/道路安全及標準研究胡建國先生
運輸署總工程師/策略研究鄭君能先生
運輸署步行城市策劃組項目組長
道路安全議會主席
交通諮詢委員會主席
運輸署道路安全及標準研究部道路安全 1-3 組之高級工程師
運輸署策略研究科之高級工程師
運輸署步行城市策劃組之高級工程師